FINANCIAMIENTO PÚBLICO EN TIEMPO DE CRISIS

El fenómeno del Financiamiento Público y el rol del Estado en la economía ha constituido a lo largo de la historia de la humanidad una de los principales problemas de la socio política pública y de las diversas corrientes del pensamiento económico, aun antes del surgimiento de la Economía como ciencia social. El dilema ingresos y gasto público se remonta a las viejas Culturas Egipcias, Mesopotámicas y Sumerias donde las finanzas imperiales no solo debían atender los elevados gastos familiares de las monarquías sino además los onerosos ejércitos y gastos de guerras que cubrían con los tributos pagados no solo por los pueblos conquistados sino por sus propios pueblos como obligación teológica. China y Mesopotamia contaban con Tesoreros Reales y Funcionarios especializados para atender las finanzas del imperio. Las Ciudades - Estados como Grecia y Roma mantuvieron sus imperios con duras cargas impositivas sobre sus colonias y muchas veces con impuestos a sus propios nacionales reforzados con leyes y normas draconianas que garantizaran la sumisión y la obediencia a la contribución para sostener los gastos del Estado imperial. Así dominación –tributo - imperio se constituyó en una trilogía esencial del discurso del Financiamiento Público Imperial que se transformó con el surgimiento de los Estados Nacionales en el siglo XVI en el discurso del Financiamiento Público pre capitalista. Las nuevas relaciones de poder Ciudadano-Estado que sustituyó la relación soberano-súbdito, contaron con el soporte teórico del pensamiento de los preclásicos ( cameralistas y fisiócratas) y las concepciones mercantilistas sobre el rol del Estado en la Economía como preludio del Estado burgués. La consolidación del Estado-nación como paradigma dominante y el surgimiento de la Ciencia Económica bajo la égida del pensamiento liberal encontró en las teorías de Smith, Ricardo, Mills, Say Malthus, entre otros, nuevas y vigorosas explicaciones sobre la Economía Pública, el rol del Estado en la Economía y las Políticas Públicas. Las tesis de Smith sobre las relaciones ingresos, gastos y deuda pública constituyeron la base de los tratados modernos de las Finanzas Públicas y de la economía publica burguesa (Libro V de la Riqueza de las Naciones).


Ricardo es uno de los primeros autores en darle un tratamiento científico al problema de los tributos en su obra: “Principios de Economía Política y Tributaria” concentrando su análisis en los impuestos que afectan la renta de la tierra y no en la producción. El Estado asume como principal fuente de ingresos la renta de la tierra. Ricardo aporta estudios sobre la comparación entre un impuesto extraordinario y los empréstitos como instrumentos para financiar los gastos extraordinarios del Gobierno. Sostuvo que en ambos casos los recursos reales que el Estado retira de la economía son bienes presentes y no riqueza futura. Los planteamientos de Ricardo marcaron el comienzo del debate para determinar las ventajas y desventajas de la financiación del gasto extraordinario del Estado por la vía del endeudamiento público por impuestos, la incidencia de la deuda pública en la economía y el peso de la deuda.


J. S Mill refuta el principio del beneficio y lo reemplaza por el de capacidad contributiva que desemboca en el principio smithiano de la igualdad impositiva. Abogó por el principio de la proporcionalidad y la minimización del sacrificio y la imposición progresiva. Aportó el principio de la doble imposición al ahorro, sosteniendo que un impuesto que grava con igual alícuota a la renta total, tanto la que se destina al consumo como la que se destina al ahorro es discriminatoria en perjuicio de este último ya que grava una primera vez la renta ahorrada y periódicamente los intereses que se obtienen de la inversión.


J. B. Say, al igual que el resto de los clásicos consideró las Finanzas Públicas como un fenómeno del consumo y no de la inversión. Generalizó el planteamiento de la renta ricardiana a otros factores de la producción (capital, trabajo) afirmando que estos factores reciben en el proceso productivo determinados ingresos por su participación (salarios, intereses) y que tales remuneraciones son fracciones del producto total determinado por el mercado. Ligó el concepto de renta a la teoría de la distribución. Este planteamiento será retomado posteriormente por A. Marshall del pensamiento marginalista que lo sustituyó por el concepto “excedente” percibido por cualquier factor productivo que sea superior a lo estrictamente necesario para mantener la actividad.


Los clásicos se esforzaron en la construcción de un sistema tributario sólido que partiera de una distribución equitativa ya sea por la vía de los beneficios percibidos o por la capacidad de pago de los contribuyentes. Se mostraron contrarios a que el Estado interviniera en los asuntos económicos y enfatizaron en el rol del individuo como sujeto pasivo del Sistema Tributario Público. Se enfocaron primero en las obligaciones del Soberano y después en el análisis de la estructura impositiva.


El pensamiento marginalista clásico o neoclásico en sus dos vertientes ingleses y austríacos (W. S. Jevons, C Menger , L Walras, I Fisher, K Marx, J Dupuit, H Jenkin, A Marshall, ) que dominaron el pensamiento económico de la segunda mitad del Siglo XIX y comienzo del Siglo XX, partió de la premisa general de considerar que el consumo de bienes y servicios se rige por la regla de igualación de la utilidad marginal en el precio y en este sentido los bienes y servicios públicos se orientan por la misma regla y pueden incluirse en los modelos walrasianos al igual que el presupuesto público. Para el marginalismo clásico las Finanzas Públicas fueron consideradas como un problema de la teoría del valor cuya solución no se diferencia del problema económico de la satisfacción de las necesidades del individuo. Las necesidades públicas son necesidades de los individuos que cada sujeto ordena conjuntamente con las demás necesidades individuales, según el grado de apremio y las satisface con su renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades marginales ponderadas logradas para la satisfacción de todos. El sujeto de las Finanzas Públicas sigue siendo el individuo como sujeto pasivo y el estado como sujeto activo.


La corriente neomarginalista (E. Sax, A. Pigou, F. Ramsey, V. Pareto, F. Edgeworth, K Wicksell, T.E. Lindahl, J. Shumpiter, U. Mazzokla, M. Pantaleoni, Viti di Marco) centraron su atención en las teorías de la eficiencia del gasto público, el gasto social y sus relaciones con el gasto privado. Sostuvieron que una utilidad marginal decreciente en el gasto público implicaba una ganancia en el bienestar social. Toda intervención del Estado en la economía conduce a mejorar la situación de unos y empeora la de otros contradiciendo la regla de Pareto. Reconocieron que el problema de las Finanzas Públicas es un problema del valor, pero postularon que el sujeto activo es el Estado y es el que tiene que realizar el cálculo económico de la distribución del ingreso para satisfacer las necesidades individuales y colectivas. Que las necesidades colectivas no se satisfacen por las preferencias individuales deben ser decididas por el Estado de acuerdo al interés valorativo del gobernante.


La escuela moderna o escuela alemana ( L.V. Stein, G.V. Schmoller, A. Wagner, entre otros). A. Wagner como pionero de las tesis de la influencia de las Finanzas Públicas en la sociedad, sostuvo que los impuestos además de cubrir el gasto del Estado tienen un propósito social de la redistribución del ingreso. Negó que el problema del Financiamiento Público sea solo un problema del valor (como lo planteó la Escuela Italiana, A. Di Vitri, de Narco, U. Mazzoli, M. Pantaleoni) o de la forma de producción de los bienes públicos ni en los gastos del Estado para llevar a cabo esta producción sino del reparto de la carga presupuestaria entre los contribuyentes.


Este reparto de acuerdo con un principio de política social debe tender a la redistribución del ingreso mediante impuestos progresivos. Propusieron la asimilación de las decisiones presupuestarias a un común denominador de las decisiones individuales sobre el consumo.


W. Pareto, de la escuela sociológica enfatizó en describir la naturaleza del fenómeno financiero indagando sobre la naturaleza del Estado, sus propósitos y actividades. B. Griziotti, al igual que Wagner definen el fenómeno financiero público como una actividad del Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria en categorías, clases y generaciones de contribuyentes. El fenómeno del Financiamiento Público es para esta corriente un fenómeno político, económico, jurídico y ético. La elección de los instrumentos financieros adecuados para lograr los fines debe ajustarse a determinadas técnicas operativas y la acción del Estado como sujeto activo está motivada por las fuerzas políticas y se realizan con sometimiento al marco jurídico que lo rige.


La crisis de los años treinta del siglo XX abrió paso a la corriente keynesiana, que tuvo en J.M. Keynes su principal representante. Discípulo de A. Marshall es considerado un neomarginalista. Sostuvo que el uso de los recursos públicos se convierte en un instrumento clave de cambio económico y social. El Estado no puede limitarse a implementar una política de ingresos para cubrir sus gastos ni a canalizar riqueza para mantener el orden y la reproducción del sistema. La actividad del Estado no es neutra en relación a la política económica y ésta ha fortalecido la Hacienda Pública y la práctica del Estado de controlar algunos rubros de la economía. Keynes se opone al liberalismo en lo práctico, considerando que la inestabilidad de la demanda agregada es el origen de los desequilibrios económicos y concibió la política fiscal como un instrumento universal para resolver el problema de la debilidad de la demanda agregada y sostener los niveles del gasto público que el estado de bienestar genera. El sujeto de las Finanzas Públicas se volvió sobre el individuo y el objeto en la intermediación de la gestión pública para estimular la economía sin afectar las reglas del mercado. Abogó por tres vías para dotar al Estado de recursos, impuestos, emisión de dinero y emisión de deuda pública.


El modelo keynesiano sobre la Economía Pública y la variante neo-keynesiana (A. Hansen, A.P. Lerner entre otros) se mantuvo sin mayores problemas hasta su crisis a finales de los años 70 cuando da paso al planteamiento neoliberal sobre las Finanzas Públicas (R. Mandell, A. Laffe, entre otros) sustentado en el cuestionamiento de las premisas keynesianas y su fracaso para resolver los desequilibrios económicos. Plantearon un estímulo a la oferta y no a la demanda como proponía Keynes, para lo cual la mejor receta es reducir los impuestos que la oprimen y los gastos públicos con presupuesto equilibrado como técnica fiscal. De acuerdo a esta corriente el instrumento más efectivo que tienen los gobiernos para cambiar los incentivos de los agentes económicos es el entorno impositivo. La reducción de impuestos trae más incentivos para trabajar y producir, el consumidor tiene más ingresos y demanda más productos, las empresas con la reducción impositiva tienen más dinero para contratar y producir y satisfacer la demanda y más gente trabajando, lo cual hace que la base imponible sea más alta. El gobierno recibe más impuestos aun cuando las tasas sean más bajas.

El ofertismo concibe la intervención del Estado como un factor que impide la eficiente asignación de recursos. La eficiencia de la política fiscal para afectar la demanda agregada depende de la política monetaria. Una política monetaria que tienda a neutralizar la velocidad del dinero hará completamente ineficaz la política fiscal y por el contrario una política monetaria que estabilice las tasas de interés hará que la política fiscal influya en la demanda agregada.


El antagonismo entre la corriente neoliberal y el keynesianismo condujo a una posición ecléctica o de síntesis de las Finanzas Públicas que intenta rescatar el enfoque clásico sobre el fenómeno de la producción de bienes públicos con sus limitaciones y al mismo tiempo comprender la postura keynesiana sobre la función de distribución de los ingresos. En este campo se destacan los trabajos de R. Musgrave (1959), quien considera la actividad financiera del Estado como una actividad múltiple, producción, distribución y asignación de bienes sociales.


Los neoinstitucionalistas (D North, R Coase, O Williamssom) reconocen la irracionalidad de los agentes económicos en la toma de decisiones. North sostiene que el Estado busca maximizar sus rentas, captar más impuestos, pero por otra parte, reducir los costos de transacción para maximizar la producción social generando economías de escala. El cambio institucional confirma el modo como la sociedad evoluciona a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico. Williamson (2000) fundamenta sus tesis de la nueva economía institucional en dos supuestos básicos, la racionalidad limitada del individuo y la búsqueda de oportunidades a la hora de la toma de decisiones.


El fracaso del modelo neoliberal para dar respuestas a las necesidades de las grandes mayorías de la población y el debilitamiento de las tesis reformistas de colocar la Economía Pública en manos del capital privado para resolver la crisis de los bienes públicos (sustentadas en las teorías de la elección publica, el análisis económico de la asimetría y las teorías de juegos, entre otras ) dieron paso a un cuestionamiento de la concepción tradicional de las Finanzas Públicas en la era de la globalización ( J. Stigltz, 1998 ) abrirá espacio a la llamada corriente de las “ Nuevas Finanzas Públicas” que no solo abarca la tributación, la administración y el control del gasto público de las doctrinas clásicas