LA INSTITUCIONALIDAD DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DEL ADULTO MAYOR EN VENEZUELA
La protección social a las personas adultas mayores en Venezuela, hay que verla en varios momentos de la historia nacional, por cuanto la misma ha variado en el tiempo, debido a la influencia de factores políticos, económicos y sociales.
En la época colonial o inicios de la República la protección social de las personas adultas mayores no tenían la importancia y significación como la que tiene hoy día. Entre otras razones, por cuanto la esperanza de vida al nacer, era muy baja, difícilmente se llegaba a adulto mayor; las guerras de independencia aniquilaron gran parte de la población, tanto adulta como joven, lo que dificultó que se llegara a la edad avanzada. También es importante diferenciar la población urbana de la rural. En el caso de la Venezuela rural, agraria, de familias extendidas, las personas adultas mayores se mantenían activas laboralmente hasta que sus condiciones físicas y mentales se lo permitieran, luego pasaban al cuidado de la familia. Siendo así, no existían políticas y programas dirigidos a la protección social de las personas adultas mayores.
La desprotección a las personas adultas mayores, en gran medida es consecuencia de los cambios que se presentan en la sociedad venezolana, como: el proceso de urbanización; la migración rural-urbana; la incorporación de la mujer al mercado laboral; la reducción de la infraestructura de las viviendas; la familia nuclear, todo ello contribuyó para que las personas adultas mayores dejasen de ser atendidas por sus familiares en su lugar habitacional y su condición económica disminuyera. En este contexto el Estado venezolano, crea instancias organizacionales e implementa políticas y programas dirigidos a la protección social de éste grupo etario, así surge la primera institución de atención a esta población: el Patronato Nacional de Ancianos e Inválidos (PANAI).
En materia de protección social hay dos instituciones fundamentales, que es importante hacer referencia: la institución de la jubilación y la institución de la pensión de vejez, esto es necesario clarificarlo, por la tendencia que existe a considerarlas como iguales. La institución de la jubilación en Venezuela es de vieja data; en el año 1842, surge la primera Ley de jubilaciones; luego en el año 1966, se promulga la Ley del Seguro Social. La jubilación integra la dimensión laboral, se refiere a la pensión que reciben las personas por el trabajo remunerado realizado, es un reconocimiento que se hace a los funcionarios públicos, por su constancia en la prestación de sus servicios, para lo cual debe cumplir los requisitos contemplados en la Ley de Jubilación. Es importante destacar que lo que se protege no es la edad, sino las condiciones económicas a las cuales se llega con la edad; dicha transferencia económica constituye un salario sustitutivo de la relación laboral, que permite a la persona jubilada no quedar privada de los medios económicos. La pensión de vejez o prestaciones de vejez, que se otorga a los empleados públicos y del sector privado, aparece en Venezuela con la Ley del Seguro Social de 1966, vigente a partir de 1967; para optar a las mismas se debe cumplir con el requisito de la edad (55 años para la mujer y 60 para los hombres), y haber cotizado 750 cotizaciones, según la Ley del seguro Social vigente; no obstante, en los últimos tiempos se han hecho algunas reformas que han contribuido con una mayor apertura, y además contradicciones e injusticia social en algunos caso.
La pensión de vejez al igual que la de jubilación, lo que protege es la privación de los recursos económicos o medios de vida, razón por la cual pasa a constituir un campo de la protección social de la seguridad social o prestaciones de la seguridad social; en el entendido que uno de los objetivos de la seguridad social, es la sustitución de los medios de vida. Existe otro sector poblacional que no es ni jubilado ni pensionado, el cual se ubica en el campo asistencial, y es el grupo poblacional, que en principio fue atendido por el Patronato Nacional de Ancianos (PANAI), como se indicó en los párrafos precedentes; institución creada en el año 1949, con una orientación benéfico-asistencial, la cual además de proteger a los ancianos como se le denominaban para el momento, protegía a las personas inválidas, de allí su nombre PANAI, luego bajo una orientación más amplia, en el año 1978 surge el Instituto Nacional de Geriatría y Gerontología (INAGER).
Es importante destacar que el INAGER como institución deja de referirse a los ancianos, para utilizar otras denominaciones vinculadas a la geriatría como rama de la medicina que se ocupa de la atención a las personas adultas mayores, tanto en situación de salud como de enfermedad, e igualmente identifica a la institución con la gerontología, que es una ciencia que estudia los diversos aspectos de la vejez y el proceso del envejecimiento, tales como lo biológico, psicológico, económico, cultural y espiritual; lo que denota un cambio de la denominación de las personas sujetos de atención y las formas de protección, en correspondencia con los cambios que ocurren a nivel nacional, regional e internacional; así vemos que se deja de denominar anciano, viejo, y se comienza a utilizar otras denominaciones más técnicas como: geronte, tercera edad, adulto mayor, entre otras. El paso de PANAI a INAGER, no es un simple cambio de nombre, sino que tiene que ver con un cambio en la orientación de la política de protección social a las personas adultas mayores, vistos éstos, como seres integrales, en consecuencia la protección también debe ser especializada e integral, en todas las dimensiones de atención: salud, social económica, cultural, recreativa, entre otras; sin embargo, en la práctica se continuó con una atención o protección social restringida, similar a la de sus inicios. Luego en el año 2005, el INAGER, es sustituido por el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INASS), institución con la que se cuenta en la actualidad, y que según la Ley que la crea (Ley de servicios Sociales), es el instituto gestor encargado de la gestión a nivel nacional, de los servicios sociales destinados a garantizar la atención integral a las personas protegidas por la referida Ley; no obstante al igual que el INAGER, la protección social a las personas adultas mayores sigue siendo insuficiente.
Al revisar la protección social de las personas adultas mayores en el contexto histórico venezolano, expresado en las tres formas jurídicas señaladas: jubilación; pensión por vejez y los programas asistenciales, se pueden apreciar altibajos; así vemos, por ejemplo, que el año 1966, con la Ley del Seguro Social que establece la pensión de vejez, se trata eliminar el Régimen jubilatorio, y crear un solo régimen prestacional para la población adulta mayor, pero por razones de intereses, no prosperó, y ambos regímenes el jubilatorios y el de pensiones de vejez siguieron vigentes, con un elemento adicional; es el caso de los empleados públicos que tenían un régimen obligatorio por la pensión de vejez, le sumaron el componente jubilatorio.
Es a partir de la Constitución de 1999, que de nuevo se reedita el interés por unificar en una sola prestación la jubilación con la pensión de vejez; lo cual se puede apreciar en el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), en el cual se refiere a vejez por jubilación; y en la Ley orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS) se identifica con vejez o jubilación, y en todo su articulado hace referencia a la vejez, lo cual es un indicio que lo que se va a proteger es la vejez, en tanto medio sustantivo. La política de protección a la vejez desde la perspectiva legislativa, está contenida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) en la cual se norma la protección de las personas adultas mayores; la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS) que desarrolla, materializa y regula la protección que establece la CRBV; se mantienen vigente los regímenes de jubilaciones y pensiones y se continua afiliando a nuevo personal, a pesar que la LOSSS establece lo contrario; un Régimen de Protección de Vejez del Seguro Social, que protege a las personas adultas mayores; y una serie de Leyes y Decretos y Resoluciones alusivas a la protección social de las personas adultas mayores. Entre los Decretos y Resoluciones se crearon las Misiones y Grandes Misiones dirigidas a la población en general en condiciones de pobreza y a las personas adultas mayores en particular, como es el caso del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Gran Misión Amor Mayor Venezuela, mediante el cual se establece un régimen especial para la asignación de pensión de vejez, equivalente al salario mínimo nacional, para las personas adultas mayores, que habiten en hogares, cuyos ingresos sean inferiores al salario mínimo nacional, indistintamente que hayan o no cotizado al seguro social; creándose así una injusticia, con las personas que durante su vida activa cotizaron al seguro social, para contar una pensión de vejez al momento de su retiro, y además el gobierno nacional con ese tipo de políticas de corte populista, lejos de favorecer los avances en materia de protección social, como derecho, más bien contribuye con la desarticulación del sistema de seguridad social propuesto por el mismo, desde el punto de vista doctrinario y dogmático, a través de diferentes instrumentos jurídicos, desde la Constitución, pasando por leyes orgánicas (LOSSS), hasta llegar a Leyes especiales (LESS). El marco jurídico ha creado un marco institucional; Vice Presidencia; Ministerios; Vice-Ministerios; Instituciones autónomas, INASS; IVSS; Fundaciones para administrar las Misiones; Fondos de Jubilaciones y Pensiones Regímenes prestacionales; pensiones de vejez; Regímenes contributivos y no contributivos, y ahora la unificación de un régimen no contributivo o asistencial a un régimen contributivo del seguro social.
La unificación de los regímenes contributivo y no contributivo, pudiera traer consecuencias desfavorables y de alto riesgo desde el punto de vista financiero, gerencial, administrativo y de servicio para la protección social de las personas adultas mayores, ante la crisis social y económica que presenta el país; la burocracia; la falta de coordinación de las instituciones de protección social y la dificultad que presentan personas adultas mayores que demandan las prestaciones sociales de tipo económicas, de bienes y servicios.
La institucionalidad de la protección social de las personas adultas mayores en Venezuela, nos remite a la revisión de la estructura de la seguridad social; la base jurídico-normativo, que rige la política de protección social a las personas adultas mayores en Venezuela y las organizaciones, donde se materializan las políticas públicas de protección social conducentes a elevar los niveles de vida de la población adulta mayor.
La estructura de la seguridad social en Venezuela, constituye el conjunto de instituciones legales y organizacionales, en las que intervienen las políticas públicas, en particular la política social, a través del desarrollo de programas y acciones dirigidas a proveer las prestaciones de tipo económico, servicios o en especies, para compensar la disminución o pérdidas de ingresos, empleo y salud, como consecuencia, entre otras causas, la vejez.
El doctor Rafael Uzcategui, describe la estructura de la seguridad social desde el campo de aplicación de la seguridad social y la clasifica por sector público y sector privado. El sector público contempla: la asistencia social (instituciones que protegen la salud, servicios sociales y asistenciales); seguro social obligatorio; la previsión social (institutos de previsión social públicos, programas y servicios públicos); la beneficencia. El sector privado comprende: instituciones de orientación gremial y profesional (institutos de previsión social de los gremios profesionales: abogados, médicos, economistas….); servicios de atención médica de empresas privadas; programas recreacionales; cajas de ahorros; mutualidades; cooperativas; empresas especializadas en atención de servicios relacionados con el bienestar social: seguros privados, hospitales, clínicas, laboratorios, empresas turísticas, casas de reposo, unidades geriátricas (Uzcátegui, 1978: 121). A la estructura de la seguridad social de Venezuela indicada, el Dr. Absalón Méndez, le incorpora “los distintos regímenes jubilatorios y pensiónales existentes, creados para los empleados del sector público y el conjunto de prestaciones de todo tipo alcanzados por los empleados públicos mediante la contratación colectiva” (Méndez, 2011:19)
En Venezuela la protección social e institucional, a las personas adultas mayores se proporciona tanto en el ámbito público como en el privado. En el sector público, la asistencia social está incorporada en los Ministerios y organizaciones gubernamentales implementadas a través de políticas, misiones y programas sociales; entre las prestaciones contemplan las de tipo económicas, sociales, culturales, recreativas, de salud y servicios sociales en general, dirigidos a sus trabajadores y a los adultos mayores, que prestan o han prestados sus servicios en tales organismos. Al igual que en la mayoría de los países de América Latina, Venezuela también cuenta con una institución de Asistencia Social, que protege a las personas Adultas mayores, sin capacidad contributiva para autofinanciarse su seguridad social, ese organismo está representado por el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INASS), razón por la cual dentro de la estructura organizacional de la seguridad social en Venezuela (LOSSS), es el único régimen prestacional no contributivo. Otra de las instituciones de protección social a las personas adultas mayores en el país es el seguro social; institución que de acuerdo a la Ley de su creación, brinda protección a la población trabajadora en situaciones de dependencia o subordinación, pero que en la primera década del presente siglo amplio su cobertura en la atención a personas no cotizantes, como se indicó en los párrafos precedentes. Igualmente en el campo de previsión social, se cuentan con instituciones de previsión social público, que desarrollan políticas, programas y proporcionan prestaciones, para cubrir determinadas necesidades. Otra forma de protección social a la población en general y a la adulta mayor en particular, es la Beneficencia, representada por instituciones de asistencia médica y la red servicios sociales, de tipo asistencial remediativa, de cobertura fundamentalmente de tipo regional y municipal.
En el sector público también se encuentran los Regímenes jubilatorios y pensionales y demás prestaciones económicas, servicios y en especie, contempladas en las diferentes contrataciones colectivas, favorecedoras de la población adulta mayor. En el sector privado entre las instituciones que se ocupan de la protección social a la población adulta mayor se encuentran: seguros privados; clínicas; hospitales; empresas turísticas; unidades geriátricas y Gerontológicas; instituciones de orientación gremial y profesional, como es el caso de los institutos de previsión social de los gremios profesionales (economistas, médicos, abogados, profesores universitarios, ingenieros, entre otros.); servicios de atención médica, económicos, social, recreacional, cajas de ahorros en empresas privadas; mutualidades; cooperativas. Como se puede apreciar la institucionalidad de protección social a las personas adultas en Venezuela, tanto en el sector público como en el privado es sumamente amplia. En la estructura del sector público, la Asistencia Social y el Seguro Social constituyen sus pilares fundamentales, en ambas está concentrada la mayor actividad contingencial y la mayor cobertura poblacional.
Siendo la protección social un derecho; al revisar la institucionalidad jurídico-normativo, se puede apreciar que en Venezuela, los derechos humanos de las personas adultas mayores se encuentran establecidos constitucionalmente y en el ordenamiento jurídico a nivel nacional e internacional, puestos en evidencia en convenciones, tratados, pactos, recomendaciones y resoluciones de bases normativas y doctrinarias; al respecto existen números documentos, en los cuales se proponen lineamientos para que los gobiernos nacionales, regionales y Municipales, los consideren al momento de delinear sus políticas y programas a favor de la población en general y de la adulta mayor en particular.
En materia de derechos humanos resulta novedosa la incorporación de los tratados internacionales como legislación nacional, este nivel constitucional a los convenios internacionales suscritos por Venezuela, fortalece, da más credibilidad y apertura a los mismos; lo cual puede apreciarse en el preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), al señalar de manera expresa que uno de sus fines es la garantía universal e indivisible de los derechos humanos, evidenciándose con mayor claridad en el artículo 23, el cual consagra: “Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas en esta Constitución y en la leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público” (Art.23, CRBV).
Como puede apreciarse los pactos y convenios suscritos y ratificados por Venezuela, tienen superioridad sobre las leyes internas, en tanto, las normas sobre su goce y ejercicio resulten más favorables a las establecidas en la Constitución y demás leyes de la República. En la última parte del artículo, referente a la “aplicación inmediata y directa por los tribunales y otros órganos del Poder Público”, significa que los tratados sobre derechos humanos, son normas que otorgan facultades a los ciudadanos de los Estados para hacer valer sus derechos entre ellos mismos y frente al Estado; de allí la relevancia de conocer cuáles normas internacionales en materia de protección social al Adulto Mayor tienen aplicabilidad en Venezuela.
Entre los Tratados, Pactos, Convenios y Declaraciones internacionales más significativos en materia de protección a la familia en general y de las personas adultas mayores en particular, en reconocimiento de sus derechos se encuentran: Declaración Universal de los Derechos humanos; Declaración Americana de los Derechos y deberes del hombre;
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Convención Americana sobre derechos humanos, Convenio 102 sobre Seguridad Social (Norma Mínima); Convenio 118 relativo a la Igualdad de Trato de Nacionales y Extranjeros en Materia de Seguridad Social; Convenio 128 relativo a las Prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes; Convenio N° 157 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social; Convenio Iberoamericano de Seguridad Social; Observación General Nº 6 sobre los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores, y La Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento
A manera de conclusión, y en consideración a lo planteado, se deben revisar y aplicar los correctivos, de los ejes orientadores de la institucionalidad de la protección social de los adultos mayores en Venezuela: marco jurídico-normativo; las organizaciones; políticas; planes; programas y de esta manera garantizar el derecho a la protección social de este grupo poblacional.
Bibliografía
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Méndez Absalón (2011) La Seguridad Social en Venezuela. Universidad Central de Venezuela-FaCES. Comisión de estudios de Postgrado
UZCATEGUI, Rafael (1978) Seguridad Social. Facultad de Ciencias Económicas y Sociales Universidad Central de Venezuela.
