EL PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL Y LA TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL

Lic. Eleonora Mandato. MSc. en Seguridad Social / Lic. en Educación, U.C.V.



“Es el deber de todo ciudadano vigilar sobre la

legítima inversión de las rentas públicas,

en beneficio de la sociedad.”

Simón Bolívar,

Proyecto de Constitución de Angostura,

15 de febrero de 1819.



En toda disertación sobre el presupuesto público, se hace interesante iniciar con reflexiones sobre el Estado como actor fundamental de la gestión social y del poder político. De acuerdo a estudios realizados, podría afirmarse que la “forma del Estado y sus atribuciones”, incide y determina los principios de organización, funcionamiento y competencias de sus instituciones. De igual manera, las “formas de gobierno o regímenes políticos” son determinantes en la estructura institucional y en la orientación y cuantía de los recursos presupuestarios, mientras más intervencionista es el Estado, crea mayor número de instituciones. Tal como señala Romero C. (1975, pág.2) “...forma de Estado y forma de gobierno son conceptos estrechamente vinculados y con correlativa incidencia dentro de los procesos políticos.”

En este sentido, se aborda la definición del Estado, noción que varía de acuerdo a la corriente ideológica y de pensamiento de los autores, por tal motivo no existe una definición única. No obstante, en su concepción más simple, Méndez Cegarra (1992, pág.16) cita a Domínguez Nassar (1979) quien refiere que el Estado es un ente social porque se desarrolla y constituye en la sociedad, pero surge y existe como ente jurídico, conformado por tres elementos esenciales: territorio, población y gobierno. Es la institución más importante del poder político, creada por el hombre. Bajo esta concepción, Ambrosio Oropeza (1981, pág.12) señala que “...el Estado es una institución, una creación artificial cuyo contorno y fines definen el pensamiento de hombres y pueblos y cuya expresión material y jurídica es ese fundamental documento que llamamos Constitución.”

Según el Diccionario Marxista de Filosofía (1946), el Estado se define como el instrumento del poder político y de dominación en una sociedad dividida en clases, surge como organización de la clase económicamente dominante. Durante el régimen comunal primitivo, los hombres vivían y trabajaban colectivamente, cuando aparece la propiedad privada, surgen las clases y las desigualdades sociales, a favor de una minoría y contra una mayoría. Los intereses dejaron de ser comunes y surgieron los conflictos, es así que inicia el Estado como aparato para mantener el orden social.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, en su Artículo 2, determina que “Venezuela se constituye en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.” El Estado se erigió como un Estado Social, porque sus preceptos priorizan la búsqueda de la justicia social, interviniendo y promoviendo las actividades económicas para nivelar las condiciones de vida, a través de la justa distribución de las riquezas entre los segmentos poblacionales. También se califica como un Estado de Derecho, porque debería estar sometido a la legalidad a que le circunscribe el conjunto de normas jurídicas vigentes, y de Justicia, porque el fin preeminente es lograr la justicia mediante la legalidad. Por ello, formalmente debería estar comprometido con el progreso, el desarrollo social integral de los venezolanos y orientado hacia la lucha contra las desigualdades sociales.

A lo largo de la historia, la forma del Estado y sus atribuciones, se han manifestado estrechamente vinculadas a la estructura institucional y a la orientación que se le ha dado a los recursos financieros, acorde a la definición de los derechos consagrados en la Constitución. En los últimos 50 años, el Estado venezolano en el ámbito de la acción administrativa, ha estado asociado a cuatro modelos: durante el período comprendido entre 1960 y 1989, al modelo de Estado burocrático centralizado, entre 1990 y 1999, al Estado descentralizado moderno; el modelo de Estado descentralizado y de participación ciudadana, entre los años 1999 a 2013, y el modelo de Estado burocrático autoritario, entre los años 2013 a 2020. Basta con revisar la transformación de la conformación del sistema político institucional a lo largo de los años y cómo se distribuyen e invierten los recursos dinerarios de un país, para reconocer cuáles son las prioridades de un gobierno y las políticas públicas establecidas.

Es bien sabido que Venezuela se caracteriza por ser un Estado centralista. El año 1990, se destacó la entrada en vigencia de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. El Artículo 4 de la Constitución, establece que “la República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.” A partir de ese momento, se inicia un proceso de descentralización, a objeto de mejorar la atención y prestación de servicios a la población. Sin embargo, a pesar de los avances, en el año 2007, este proceso de descentralización se revirtió. Al respecto, Oropeza (1981, pág. 167) señala que “…nunca en Venezuela pudo hablarse de verdadera federación por la razón muy simple de que no han existido en ningún tiempo verdaderos “Estados” o “Provincias” con autonomía originaria que en virtud de un pacto o compromiso convienen en renunciar a determinadas prerrogativas o derechos en beneficio de un poder superior o nacional…”

En el año 1961, el Congreso de la República de Venezuela, determinó entre los propósitos del Preámbulo de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, “…sustentar el orden democrático como único e irrenunciable medio de asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos…” y fundamentó la descentralización al señalar en el Artículo 137 que se “…podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa. Con la creación de la Oficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN) en diciembre de 1958, se inicia el proceso de planificación en la organización del gobierno y se elaboró el I Plan de la Nación, instrumento que plasmó la política del mandato de Betancourt y cuyo fin debía ser, el de orientar el proceso de desarrollo del país durante el período 1960-1964. En cuanto al presupuesto, fue en el año 1962 que se introduce la elaboración del Presupuesto por Programas, presentado inicialmente como un anexo a la Ley de Presupuesto, técnica que se le otorgó carácter de ley en 1971. Esta nueva técnica, posibilitó elaborar e incorporar la clasificación sectorial de los ingresos y gastos, importante para vincular la política económica y social con la política presupuestaria en un período seleccionado; hace posible la identificación de las relaciones entre el presupuesto y la economía, entre el nivel de recursos y gastos; entre los costos y los beneficios y entre los objetivos; metas programadas y la eficiencia institucional.

La etapa que se inicia a partir del año 1999 con un proceso constituyente, se manifestó con la transición y la ruptura en el proceder de la política económica y social, transformaciones institucionales, promoción de la participación de las comunidades en los procesos económicos, el estímulo a las expresiones de la economía social y el impulso para integrar la participación ciudadana en los procesos de ejecución y control de la gestión pública, entre otros. Al respecto, el Artículo 128 de la Constitución de 1999, establece que “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana…”

En el año 2005, se modificó la técnica para la formulación del presupuesto y se pasó del Presupuesto por Programa al Presupuesto por Proyectos, lo cual quedó sancionado en el Artículo 2 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público del año 2015. En esta Ley se expresa que “Los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración del presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas, como las categorías presupuestarias de mayor nivel y por Acciones Específicas como categorías de menor nivel. Esta técnica se aplicará en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual podrá crear de oficio o autorizar a solicitud de los órganos o entes, categorías presupuestarias equivalentes a las señaladas en este artículo.”

El procedimiento implicó el vaciado de la información de los Proyectos en una “Ficha Única” a través del Sistema “Nueva Etapa”, que tendría interconexión entre el Ministerio de Planificación y Desarrollo y el Ministerio de Finanzas con su Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF), bajo el eslogan “Un sólo esfuerzo, varios usos”, ya que mediante el Sistema de Nueva Etapa y su interconexión con SIGECOF, el Ejecutivo Nacional podía elaborar el Anteproyecto de Presupuesto del año l, el Plan Operativo Anual Nacional y la Ley Especial de Endeudamiento.

De acuerdo con el Ministerio de Planificación y Desarrollo, esta nueva técnica surge pfiscaor “la necesidad de mejorar la efectividad y transparencia de la Gestión Pública, en función de los objetivos y estrategias del Desarrollo de la Nación.”

A objeto de consolidar dichos principios, en el año 2010 se sanciona la Ley Orgánica del Poder Popular, a través de cuyos artículos, se pretendió desarrollar y consolidar el Poder Popular, el cual, según el Artículo 2 “es el ejercicio pleno de la soberanía por parte del pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional, y en todo ámbito del desenvolvimiento y desarrollo de la sociedad, a través de sus diversas y disímiles formas de organización, que edifican el estado comunal.” Inclusive, establece las bases para el ejercicio de la contraloría social, a fin de asegurar que la inversión de los recursos públicos se realizara de forma eficiente.

Otro concepto que integra la Ley Orgánica del Poder Popular (2010), es el Presupuesto Participativo y especifica que es el “mecanismo mediante el cual los ciudadanos y ciudadanas proponen, deliberan y deciden sobre la formulación, ejecución, control y evaluación de los presupuestos públicos, con el propósito de materializar los proyectos que permitan el desarrollo de las comunidades y el bienestar en general.” No obstante, a pesar de contar con un marco legal que lo promueve, el Presupuesto Participativo no se llegó a consolidar en su totalidad.

El año 2013 marca el inicio de una nueva etapa, en la cual se planteó el desarrollo de un sistema único que integrara la formulación, ejecución y control de los planes y proyectos vinculados con el presupuesto público, a fin de facilitar el seguimiento de las metas, objetivos establecidos y promover la transparencia en el manejo de los recursos públicos. Motivado a la baja de los precios del petróleo, los ingresos fiscales petroleros se redujeron e impactaron en las finanzas públicas de manera negativa, De allí que para el año 2015, el Ejecutivo Nacional no introdujo significativos cambios en la política económica.

En el año 2016, el Ministerio del Poder Popular de Planificación introduce nuevos cambios, en esta oportunidad, delega al Centro Nacional de Desarrollo e Investigación en Tecnologías Libres (CENDITEL)[1], el desarrollo del Sistema Integral de Planificación Estratégica Situacional (SIPES-APN), en el cual, desde el año 2017, los entes de la Administración Pública Nacional, registran sus Proyectos en el nuevo sistema informático, bajo la metodología de la Planificación Estratégica Situacional. Los módulos que componen el sistema son los siguientes:

“Explicación Situacional: en este módulo se gestiona la información respectiva a la explicación de la situación de interés para el plan a formular, ésta contiene: problemas, causas, posibles soluciones, cambios esperados.

Definición de Políticas Direccionales: este módulo gestiona la formulación de políticas y estrategias que dirigen el plan.

Definición de Proyectos Operativos: este módulo permite la formulación, reformulación y seguimiento de proyectos operativos (acciones específicas) y acciones centralizadas.” [2]


Igualmente, se encuentra en desarrollo una propuesta para que el CENDITEL, diseñe un sistema de información estadístico que contenga indicadores macroeconómicos, de producción y sociales, denominado “Sistema Estadístico Integral de Venezuela” (SEIVEN), el cual tiene por objetivo “integrar, sistematizar y procesar los datos estadísticos generados por la Administración Pública Nacional; que se encuentran dispersos en sus distintos entes y órganos, para generar información relevante a los altos niveles de gobierno y a la sociedad en general.”, por falta de información se dificulta asumir una posición crítica ante la incorporación de estos nuevos instrumentos, ya que justamente a partir del año 2017, se han restringido las publicaciones correspondientes al manejo de las finanzas, inclusive por vía de la Gaceta Oficial.